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  理论建设
     
 

镇村负债  不容忽视的一大隐患
政协鞍山市委员会
——省政协九届八次常委会议发言材料

 
    农村税费改革后,农民负担明显减轻;农业税费征收逐步纳入规范化,法制化轨道;农村经济发展和社会稳定得到有力促进。但同时我们也看到,在农民负担减轻的同时,镇村两级收入也明显减少,一些深层次问题凸现出来,如镇村两级债务问题,由于一些负债与高息借贷相联,导致负债额仍在不断增加。在双重压力下,不仅大多数镇村公共服务功能出现萎缩,造成基层组织运转雪上加霜,而且正不同程度的制约着农村经济发展,成为影响农村社会稳定的一大隐患。解决这个问题,应成为全省巩固税费改革成果,保障农民增收的当务之急。
    据我们调查了解,目前我省镇村负债同全国一样,主要表现以下几个共同特点:一是负债面宽,债额大,个别地区债务惊人。以往调查显示:全省15737个村,有13848个村程度不同地存在负债,占村总数的88%,且呈逐年增加态势。以海城市为例,2003年全市29个乡镇均有负债,债务总额5.14亿元,平均负债1772元;573个村中,562个负债,占村总数的98%,平均每村负债187万元,个别村负债额高达几千万甚至上亿元。二是贷款少,抬款多,高息借款占相当比例。海城市10.7亿元村级负债中,高息借款就有6.2亿元,占负债总额的58%,平均每村108万元。按平均月息1.5分计算,每年要承担的利息总额就高达1.12亿元。三是偿债能力低,利息负担重,部分镇村已资不抵债。海城市有248个村资不抵债,占总数的43%。某村资产额88.6万元,而其债务却高达209.6万元。以每年需要支付的37万元利息计算,是其村集体年收入的近1.5倍,该村不仅不能偿还债务,付息都十分困难。四是债权呆帐多,债务呆帐少,实际债务远远高于账面债务。海城市各类应收款总额为3.4亿元,与负债相抵应为7.3亿元,但实际并非如此,大多债务无从收取。某村农户欠集体应交税费款高达152.6万元,由于难以清收,村集体只好抬款举债完成任务,“利滚利”导致债务总额已上升到94.7万元。再如某村借债总额为28.7万元,而应收款项总额是49.7万元,债权大于债务,但因应收款项中有24.4万元长期不能收回,形成债务反而大于债权,村里也只好抬款来偿还借款和利息,导致债务越滚越大。
    造成镇村不良债务久而不绝且愈演愈烈的原因既有主观因素,也有客观因素。一是人员机构臃肿。以我省为例,大部分乡镇核定编制是30个行政编、30个事业编,加上离退休干部、七站八所人员和教师工资预付,全年开支近600万元,而全省一半以上乡镇实际收入不足400万元,远远超出乡镇的财政支付能力,只能靠举债或挪用贷款解决。二是财税分配不公。过去农村教育、卫生、水利、道路等公共建设事业主要由镇村自身承担,而国家、省、市又未把相应的财力留给镇村,迫使基层干部脱离实际举债建设。税费改革后,虽然上级财政采取了转移支付等措施,但与实际支出仍然相差很大。三是政绩考核误导。部分镇村干部搞公益事业不顾实际承受能力,追求高标准,造成基建投资过大,无力偿还;有的为完成达标,讲“政绩”,盲目上项目,大部分企业倒闭或负债运行。四是还债意识淡薄。“敢借敢花不管还”,只注重满足自己任期内的各种需要,而不考虑集体的偿债能力,甚至根本就没打算在自己的任期内去偿还。对遗留债务采取“认账不还账”的态度。此外,一些镇村财务混乱,干部铺张浪费,大吃大喝,甚至贪占腐败等也不同程度加大了债务负担。
    农村债务不是税费改革带来的,但税费改革严重削弱了镇村还债能力是不争的现实。联产承包是摆脱公社和生产队的束缚,将自主权交给农民;税费改革则是减少各级收入,反哺农民。化解镇村债务,必须自上而下,多方统筹,按照"摸清底数、分类处理、治本清源、消除隐患"的工作思路,全方位进行运作。
    第一,摸清家底,挤干水分。建议由财政牵头,组织各有关部门,对镇村两级债务进行一次彻底的清理和审核。对每一项债务都要查出它的资金来源、偿还记录、结转情况、实有余额,看有无空挂户头、以公转私、利息转本、多算利息、结算不清等问题,看有无债权人既有债权又有债务不消帐的问题,通过内查外调、结算调帐等办法,彻底摸清家底,挤去债务中的水分。
    第二,创新方式,分类处理。化解镇村债务应在严格掌握政策界限,维护农民利益和社会稳定的前提下,采取“收欠减债、划转清债、核销冲债、拍卖还债”等手段,先内后外,先易后难、先党员后群众,以点带面,全面推开。对以集体名义借(贷)款用于代缴税费的,要向应缴纳税费的单位和个人催收,限期缴齐,专项用于归还代缴税费的借(贷)款。对农民群众欠缴镇村集体经济组织的款项,要区别对待,合理的,应当帮助群众制订计划,逐步催缴;不合理的,要坚决取消,不再催缴。对由镇村借款兴办的镇村企业要加快改组转制步伐,力争转移偿债义务;对镇村两级为企业担保形成的债务,剥离到企业;对镇村两级由于兴办企业等形成的债务,落实到企业或其它享受贷款的经济组织上去,比照国家有关企业享受核销呆死账政策。对镇村集体欠个人或单位的高息借款,可经双方协商,采取“减息、免息、停息还本”等办法,降低债务,逐年偿还。对所属单位之间的“三角债”,要求协商后连环抵偿。对债权债务人有连带关系,经手借债的人尚有债权的,应通过一定的约束机制促使其置换债权。对现有存量资产,采取出租、转让、出售等方法增加变现收入,用于偿还债务。
    第三、精简机构、压缩人员。减少行政事业单位,加快并村并校并镇步伐,是减少镇村支出的重要手段。对这项工作,应全面加强监督指导,不能明减实不减,玩“数字游戏”。应从严控制镇村干部定编人数、工资补贴标准,村干部可实行交叉兼职;对退职干部,可采取一次补偿的办法,按工龄、年龄、职务大小,一次性买断,从长远甩掉退职干部工资包袱;同时严格控制镇村管理费和招待费开支,禁止大吃大喝。
      第四,落实政策,化解危机。应按照“公正合理、公开透明”的原则,尽可能加大对乡镇转移支付力度。广东省为了确保改革的顺利进行,该省在省级财政中每年安排专项资金20.3亿元,用于解决粤东、粤西、粤北地区65个经济相对落后的县(市)的农民直接补贴和五保户供养的费用、农村教育的负债和镇村历史债务的清偿等。我省也应该借鉴这一做法。通过调查排队,给最困难的镇村适当增加运转经费,对多数镇村,如果省市财政不予支持,这些债务将永远无法偿还,“固本强基”也是一句空话。
    第五,完善制度,落实责任。改进和完善镇财政管理体制,努力实现镇村事权和财权的统一,从体制上遏制新债务的发生。严格执行镇村干部任期、离任审计制度,对造成不良债务数额巨大并负有责任的干部,由纪检、监察部门进行责任追究。修改完善镇村领导干部政绩考核办法,控制进一步发生新债,同时建立健全借款公开、公示制度。

 
     
  文章录入:小亮    责任编辑:小亮   
 
 
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